Правовое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам распространения наружной рекламы и установки рекламных конструкций, в том числе на объектах культурного наследия.

В связи со вступлением в силу 20 марта 2015 года Федерального закона № 50-ФЗ «О внесении изменений в статью 19 Федерального закона «О рекламе» и Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» внесены изменения в Федеральный закон «О рекламе», связанные с распространением наружной рекламы на объектах культурного наследия.

Статья 19 Закона о рекламе дополнена частью 3.1, согласного которой распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – реестр), их территориях допускается в случаях и на условиях, которые предусмотрены Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», с соблюдением требований к рекламе и ее распространению.

Таким образом, помимо требований статьи 19 Закона о рекламе, предъявляемых к размещению наружной рекламы с использованием рекламных конструкций, для наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр, их территориях введены дополнительные требования.

Также часть 20 статьи 19 Закона о рекламе, устанавливающая основания для признания разрешения органа местного самоуправления на установку рекламной конструкции недействительным в судебном порядке, дополнена новым пунктом, касающимся нарушения внешнего архитектурного облика и исторического облика объектов культурного наследия, включенных в реестр, исторического облика их территорий.

Требования к порядку распространения рекламы на объектах культурного наследия содержатся в новой части 35.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), устанавливающей общий запрет на распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия, включенных в реестр, а также на их территориях, за исключением территорий достопримечательных мест.

Системные проблемы в сфере наружной рекламы, причины их возникновения.

Согласно пункту 4 части 15 статьи 19 Закона о рекламе основанием для отказа в выдаче разрешения органа местного самоуправление на размещение рекламной конструкции является нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа.

Органы местного самоуправления вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

Практика рассмотренных Челябинским УФАС России дел, связанных с отказами в выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций показывает, что фактически требования к внешнему архитектурному облику на территориях муниципальных образований не определены. Ввиду их отсутствия органы местного самоуправления необоснованно отказывают в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций по данному основанию. При этом данные отказы являются либо не мотивированными, либо основаны на требованиях к внешнему архитектурному облику, которые в муниципальном образовании не утверждены.

С целью создания прозрачных для всех хозяйствующих субъектов условий размещения наружной рекламы на территории муниципального образования в рамках предоставленных органам местного самоуправления полномочий необходимо принятие муниципальных правовых актов, устанавливающих типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования, а также определяющих общие требования к внешнему архитектурному облику поселения или города, которые должны учитываться при решении органом местного самоуправления вопроса о возможности выдачи разрешения на установку рекламной конструкции. Отсутствие таких актов приводит к  отказам в выдаче разрешений на размещение наружной рекламы по произвольным основаниям.

Кроме того, при решении вопроса о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции органы местного самоуправления не исследуют вопрос о нахождении в заявленном месте рекламных конструкций, срок разрешения на размещение которых истек. Это также является причиной отказа в выдаче разрешения на вновь устанавливаемую рекламную конструкцию ввиду нарушения внешнего архитектурного облика. При этом вопросы, связанные с демонтажом рекламных конструкций, срок действия разрешения на установку которых истек, отнесены к вопросам местного значения, в связи с чем их исполнение является обязанностью органа местного самоуправления. Таким образом, размещение самовольной рекламной конструкции, либо конструкции на установку которой истек срок действия разрешения, не может влиять на принятие органом местного самоуправления решения об отказе в установке рекламной конструкции в заявленном месте, поскольку органом местного самоуправления должны регулярно  приниматься меры по демонтажу незаконно размещенных конструкций в рамках предоставленных полномочий.

Принимаемые меры по исключению фактов неоднозначного толкования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления норм законодательства о наружной рекламе и элементов понятийного аппарата, в том числе понятий «наружная реклама», «информационная вывеска».

Письмом от 13.02.2015 № АД/6320/15 «О разграничении понятий вывеска и реклама» Федеральная антимонопольная служба дала соответствующие разъяснения по вопросам, связанным с размещением наружной рекламы и информации, обязательной к размещению в силу закона или обычая делового оборота.

Содержание указанного письма размещено в правовых базах «Консультант», «Гарант», в информационно-коммуникационной сети «Интернет» и доводилось до сведения лиц, осуществляющих полномочия по выдаче разрешений на размещение наружной рекламы.

Так, 15 июля 2016 года Челябинским УФАС России на площадке Правительства Челябинской области проведен семинар-обучение с главами муниципальных образований Челябинской области, где вопрос о порядке распространения наружной рекламы был включен в повестку. Вопросы, связанные с размещением средств стабильного территориального размещения, предназначенных для распространения рекламы, а также вывесок подробно рассмотрен на семинаре.

Также Челябинским УФАС России по запросам органов местного самоуправления регулярно направляется мнение по спорным вопросам, которые возникают на территориях различных муниципальных образований при квалификации конструкций в качестве рекламных или информационных.

Разграничение полномочий и предметов ведения при распространении наружной рекламы, в том числе на объектах культурного наследия. Итоги деятельности экспертных советов по применению законодательства о рекламе.

В соответствии с Законом о рекламе антимонопольный орган осуществляет государственный надзор за соблюдением рекламного законодательства в части содержания рекламной информации.

Согласно части 2 статьи 35.1 Закона № 73-ФЗ запрет или ограничение распространения наружной рекламы на объектах культурного наследия, находящихся в границах территории достопримечательного места и включенных в реестр, а также требования к ее распространению устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определенным пунктом 7 статьи 47.6 настоящего закона и вносятся в правила землепользования и застройки, разработанные в соответствии с Градостроительным кодексом РФ.

Полномочиями по согласованию установки рекламных конструкций на объектах культурного наследия наделено управление государственной охраны объектов культурного наследия Министерства культуры Челябинской области.

 Челябинским УФАС России вопросы, связанные с размещением наружной рекламы, а также соблюдение требований к ее содержанию, рассматриваются на заседаниях Экспертного совета по применению законодательства о рекламе.

В 2015-2016 годах на Экспертных советах с участием представителей органов власти, общественных организаций, хозяйствующих субъектов обсуждались отдельные вопросы, связанные с размещением наружной рекламы и соблюдением требований к ее содержанию.

В частности, обсуждались факты размещения наружной рекламы мужских спа-салонов, содержащей непристойные образы, реклама, связанная с привлечением средств участников долевого строительства, наружная реклама, которая может создавать угрозу безопасности дорожного движения.

Члены Экспертного совета и приглашенные участники участвуют в голосовании по спорным вопросам, итоги которого легли в основу принятия решения о наличии нарушений при размещении наружной рекламы.

Положение об Экспертном совете по применению законодательства о рекламе, протоколы Экспертных советов размещены на сайте Челябинского УФАС России chel.fas.gov.ru в информационно-коммуникационной сети «Интернет» в разделе «Общественные советы».

Подходы к формированию методических рекомендаций по внешнему виду и размещению рекламных конструкций, в том числе на объектах культурного наследия.

Как указано выше, на основании Закона о рекламе органы местного самоуправления вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

Челябинское УФАС России считает целесообразным разработать типовые для всех муниципальных образований рекомендации, которыми органы местного самоуправления могут руководствоваться при решении вопроса о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику поселения или городского округа, в том числе при размещении рекламы на объектах культурного наследия.

Общие и специальные требования, предъявляемые в процессе осуществления деятельности в сфере наружной рекламы. Ограничения, относящиеся к содержанию наружной рекламы, месту, времени, способу ее размещения. Требования к техническим характеристикам рекламной конструкции.

Общие требования к размещению наружной рекламы определены статьей 19 Закона о рекламе «Наружная реклама и установка рекламных конструкций». Действующее  законодательство о рекламе  по общему правилу допускает использование рекламных конструкций исключительно в целях распространения рекламы, социальной рекламы.

Размещение наружной рекламы допускается только при наличии разрешения органа местного самоуправления на установку и эксплуатацию рекламной конструкции. Порядок его оформления и выдачи урегулирован Законом о рекламе, данная функция отнесена к муниципальной услуге, порядок оказания которой утверждается органом местного самоуправления путем разработки административного регламента оказания муниципальной услуги по выдаче разрешения на установку рекламной конструкции. При оказании муниципальной услуги органы местного самоуправления рассматривают проекты рекламных конструкций на предмет их соответствия требованиям к их техническим характеристикам.

Следует обратить внимание, что согласно информации Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, в связи с внесением изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 29.09.2015 № 1521, с 1 марта 2016 года к возводимым средствам наружной рекламы в обязательном порядке применяются требования ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения».

Места размещения рекламных конструкций, их типы и виды определяются Схемой размещения рекламных конструкций, которая в соответствии с действующим законодательством должна быть утверждена органом местного самоуправления муниципального района или городского округа.

Субъекты Российской Федерации устанавливают предельные сроки, на которые могут заключаться договоры на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Требования к содержанию рекламы, размещаемой на рекламных конструкциях, определены положениями Закона о рекламе и являются общими для всех способов размещения рекламы, включая наружную рекламу.

Цели, задачи и механизмы реализации государственной политики в сфере наружной рекламы. Анализ деятельности органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства РФ в сфере наружной рекламы при ее размещении на объектах культурного наследия.

Челябинским УФАС России работа, связанная с соблюдением действующего законодательства, в том числе в сфере распространения наружной рекламы проводится системно, в том числе в связи с обращениями граждан и организаций по фактам размещения ненадлежащей наружной рекламы.

За период 2014- 1 полугодие 2016 года антимонопольным органом возбуждено и рассмотрено более 30 дел о нарушении законодательства о рекламе, связанные с размещением ненадлежащей рекламы на рекламных конструкциях.

Выявлены факты размещения наружной рекламы на дорожных знаках и дорожных ограждениях, что не допускается Законом о рекламе, факты неэтичной наружной рекламы, содержащей непристойные и оскорбительные образы, а также недостоверной рекламы о характеристике и стоимости предоставляемых услуг. Пресечена ненадлежащая наружная  реклама алкогольной и табачной продукции.

Челябинским УФАС России организовано взаимодействие с органами местного самоуправления в части принятия мер по демонтажу незаконно размещенных рекламных конструкций. При поступлении информации от заявителей по фактам распространения рекламы без соответствующего разрешения органа местного самоуправления, антимонопольным органом соответствующие материалы направляются в администрацию муниципального образования с целью принятия мер по удалению незаконно размещенных средств наружной рекламы.

По фактам размещения наружной рекламы, противоречащей рекламному законодательству, на объектах культурного наследия в 2014- 1 полугодии 2016 года обращений не поступало, дела о нарушении Федерального закона «О рекламе» по указанным фактам Челябинским УФАС России не рассматривались.

Статистические данные о нарушениях рекламного законодательства. Характеристика выявленных нарушений.

По итогам 2014 – 1 полугодие 2016 года Челябинским УФАС России рассмотрено 7 дел о нарушениях органами местного самоуправления законодательства о защите конкуренции при решении вопросов местного значения по выдаче разрешений на установку и эксплуатацию средств наружной рекламы, а также при проведении торгов на право заключения договоров на установку рекламных конструкций.

По итогам 2014 года – 1 полугодия 2016 года к административной ответственности за размещение ненадлежащей рекламы на средствах стабильного территориального размещения привлечено  порядка 9 юридических лиц и 22 должностных и физических лиц. Сумма наложенных штрафов составила более 800 тысяч рублей, оплачено штрафов за размещение ненадлежащей наружной рекламы на сумму 350 тысяч рублей.

Характеристика выявленных нарушений.

Челябинским УФАС России рассмотрены дела, связанные с неправомерными отказами хозяйствующим субъектам в выдаче разрешения на установку и эксплуатацию средств наружной рекламы, а также в заключении договоров на размещение рекламных конструкций без проведения торгов.

В 2015 году рассмотрено дело о нарушении администрацией статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившемся в  заключении соглашений с коммерческими организациями  о размещении и использовании  рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, без проведения торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, что могло  привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке распространения наружной рекламы на территории  городского округа.

Помимо этого администрация  длительное время не утверждала  схему размещения рекламных конструкций (далее – Схема).  Неутверждение и необнародование Схемы в установленном порядке могло  привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке распространения наружной рекламы  путем создания препятствий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам и ограничения им доступа  на указанный рынок на законных основаниях.

По результатам рассмотрения данного дела материалы направлены  в Прокуратуру Челябинской области  для рассмотрения и решения вопроса о соответствии схемы размещения рекламных конструкций на территории требованиям безопасности в соответствии с действующим законодательством о рекламе и принятия мер прокурорского реагирования.

В 2014-2015 годах рассматривались дела, связанные с необоснованными  отказами в согласовании размещения рекламных конструкций ввиду их размещения вблизи других конструкций, ухудшения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города при отсутствии документов (материалов), свидетельствующие о нарушении архитектурного облика города и не исследовании вопроса о законности (незаконности) размещения рекламных конструкций вблизи ранее установленных конструкций.

Выявлялись факты создания неравных условий при получении хозяйствующими субъектами согласований на установку  рекламных конструкций, в целях их использования в предпринимательской деятельности, а именно отказов в согласовании размещения рекламных конструкции при условии согласования тех же рекламных конструкций  иной организации, что создает дискриминационные  условия осуществления предпринимательской деятельности на рынке распространения наружной рекламы.

Установлены нарушения со стороны органов местного самоуправления по несвоевременному направлению ответов заявителю на обращения по вопросу согласования установки рекламных конструкций, затягивания сроков принятия решения о проведении торгов на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на недвижимом имуществе, находящемся в муниципальной собственности.

Также в 2015 году рассматривались жалобы хозяйствующих субъектов на порядок организации и проведения органами местного самоуправления торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

При рассмотрении данных жалоб выявлены нарушения, выразившиеся в неразмещении на сайте в сети Интернет обязательной информации о требованиях к оформлению документов, необходимых для участия в торгах, об условиях договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, о порядке проведения торгов, что может привести к созданию необоснованных преимуществ отдельным претендентам на участие в торгах, в том числе в связи с предоставлением информации в приоритетном порядке и противоречит антимонопольным требованиям к торгам.

Предложения по реализации и совершенствованию законодательства, касающегося вопросов распространения наружной рекламы, в том числе на объектах культурного наследия.

При рассмотрении жалоб на порядок проведения торгов в форме конкурсов антимонопольным органом выявлены факты установления критериев, по которым оценивается участник торгов, при этом порядок оценки по таким критериям органом местного самоуправления не определен.

Например, при проведении торгов в форме конкурса организатором торгов были установлены такие критерии как «Внешний вид рекламной конструкции», «Благоустройство прилегающей территории». Однако конкурсная документация не содержала сведений о показателях, которые подлежат оценке по данным критериям, что делает порядок оценки по ним не прозрачным и не позволяет объективно оценить заявки на участие в торгах.

По мнению Челябинского УФАС России, при проведении торгов в форме конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций установление критериев оценки участников торгов и объективного порядка оценки по ним не представляется возможным, поскольку требования к техническим характеристикам средств наружной рекламы законодательством определены. Определение каких-либо иных условий помимо заключения и исполнения договора на установку определенных видов рекламных конструкций с соответствующими техническими характеристиками и оценки данных условий при проведении конкурса представляет сложности.

При этом такая форма торгов как аукцион является более прозрачной и обеспечивает поступление денежных средств в бюджеты муниципальных образований.

В этой связи представляется целесообразным внесение изменений в Закон о рекламе в части установления условия о проведении торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в форме аукциона.

Кроме того, в действующем законодательстве необходимо определить понятие внешнего архитектурного облика поселения или городского округа с целью формирования общих подходов для муниципальных образований к определению условий и требований к размещению наружной рекламы, включая ее размещение на объектах культурного наследия.